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“先照后证”能为文化市场带来什么？
2015-8-29 12:47:43
一个文化表演团体想要成立演出经纪公司，从事演出活动，都需要哪些程序？依照原来“先证后照”的审批程序，首先要到工商部门办理前置审批，然后到文化主管部门办理营业性演出许可证，最后再到工商部门办理营业执照，这样才具备在市场上演出的资格。程序繁琐、耗时费事，这是很多人对“先证后照”审批制度的看法。而随着今年7月《文化部关于落实“先照后证”改进文化市场行政审批工作的通知》(以下简称《通知》)的正式发布，这一情况将会发生改变。《通知》提出做好文化市场主体准入工商前置(也即“先照后证”)，改进文化市场行政审批工作，解决部分地区存在的擅自停止部分审批项目、调整审批层级、增减审批条件以及超规定时限审批等问题。这意味着，上述主体可以先到工商部门办理营业执照，然后到文化部门办理营业性演出许可证。“先照后证”的核心是，主体先成立，许可证可以后办理，许可部门从主体许可管理转变为经营活动许可管理，实施这一制度的目的是简政放权，提高效率，强化服务，激发市场活力。
《通知》的发布，在业内引发了热烈的反响，大家普遍认为这一政策是政府简政放权、转变政府职能的实质性动作，将对发展文化产业、释放文化市场活力起到积极的作用。
落实“先照后证” 制定权力清单
所谓“先照后证”，即从事后置许可经营项目的市场主体，先向工商部门申请办理营业执照，再到许可审批部门办理许可审批手续。这一审批程序的改变是相对于原来的“先证后照”制度而言的。在原有的制度框架下，普通人想要创办公司需要跨越许多“门槛”，其中以注册资本和前置审批最难逾越：首先要有足够的资本，然后还要取得主管部门的行政许可证，才能到工商部门申办营业执照。
为降低门槛，激发市场活力，2013年全国两会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，提出要改革工商登记制度，将注册资本实缴登记制改为注册资本认缴登记制，将“先证后照”改为“先照后证”，并放宽工商登记的其他条件。随后，国务院印发了一系列关于注册登记制度改革的方案，2014年2月，《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》发布；2014年11月，《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》出台；今年2月，《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》印发。为贯彻落实这些政策，今年7月，文化部发布了《文化部关于落实“先照后证”改进文化市场行政审批工作的通知》。
《通知》明确提出，根据国务院部署，文化部将涉及演出、娱乐、网络文化等主体准入审批项目实施“先照后证”制度，文化行政部门做好工作衔接。主动与工商行政部门沟通，已经建立工商登记信息推送机制的，文化行政部门应当在收到工商推送信息2个工作日内确认收悉，并督促指导文化市场主体申办许可；未建立工商登记信息推送机制的，文化行政部门要主动指导文化市场主体在开展经营活动前依法办理许可。同时简化申报材料。在受理《营业性演出许可证》、《娱乐经营许可证》、《网络文化经营许可证》申请业务时，工商行政部门已登记核准的经营主体名称、住所、注册资本、经济类型、法定代表人或者主要负责人等事项，以营业执照载明内容为准，文化行政部门不再要求提供办理营业执照时已经提供的材料。此外，《通知》还提出落实注册资本登记制度改革工作。取消设立经营性互联网文化单位最低注册资本100万元、从事网络游戏经营活动最低注册资本1000万元的限制。
为更好地贯彻落实“先照后证”制度，规范行政审批行为，此次《通知》还制定了权力清单，明确审批项目、设立依据和审批层级。规定各级文化行政部门应当根据文化市场行政审批事项清单，制定本部门的权力清单，公布所承担的审批事项、条件、程序和时限，不得擅自增减项目、抬高或降低审批门槛，拖延办理时限。
简化程序 消除壁垒 提升市场活力
“文化部的这份文件对我们来说是一项重大利好。文件实实在在，有很多干货。”上海市文化娱乐行业协会会长郭开荣说，“比如，取消了设立经营性互联网文化单位最低注册资本100万元、从事网络游戏经营活动最低注册资本1000万元的限制，还取消了文化行政部门对含有电子游戏机的游艺娱乐场所、互联网上网服务营业场所总量和布局规划的要求。对企业来说，这些规定降低了他们准入的门槛，也解决了在审批过程中很多繁琐的问题。”
郭开荣告诉记者，在接受采访前，上海市文化娱乐行业协会刚刚就《通知》的发布举办了座谈会，与会的企业代表非常欢迎这一政策。“从‘先证后照’到‘先照后证’，字面上看虽然只是两个字的调换，但这其实是政府简政放权的体现，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。”
政策的发布让企业感到振奋。聚橙网总裁蒋大宽表示，《通知》对准备进入文化市场的企业帮助非常大，简化了审批程序，提高了效率，降低了市场准入门槛，可以明显感受到政府部门的决心和意图。这应该不是一个终极政策，相信还会有一系列相应的政策出台，让文化市场更规范、更活跃。温莎KTV市场营销副总经理刘畅也表示，“先照后证”是文化部落实国家有关政策的实质性举措，让企业听到了福音。北京九维文化传媒公司负责人张力刚认为，简化程序有利于企业发挥积极性，激发企业的创造力，对演出行业具有积极的作用。
“之前办理娱乐场所的前置审批顺序，不是并联审批，流程繁琐，审批时间长。消防验收以后，才可以办理文化经营许可证以及公共场所卫生许可证。通常消防验收完毕以后，场所已经装修完毕，但是后续的文化经营许可证、公共场所卫生许可证、环保审批还需要两个月甚至更长的时间才能办理完成。这要消耗业主几个月的租金。”台北纯K副总裁曾允呈告诉记者。为了节省成本消耗，个别企业采取试营业的方式进行经营，即是非法营业。“这会扰乱市场秩序，并且一旦被查处，又将面临一大笔的罚款。”郭开荣说，“先照后证”缩短审批时间，有效地解决了这一问题，所以说，这一政策赢得了效率也赢得了人心。
对此，刘畅深有体会，她表示：“企业投资是需要有回报的，长时间地空着已经租赁的物业，对经营者来说成本压力非常大。政策调整后，前置审批条件相对宽松多了，只需要按照营业执照的发证要求准备即可，极大地缩短了审批时间。此外，文化部将需要审批的事项清单明确地列了出来，方便企业了解申请时需要准备的各项手续，避免一次又一次地补充材料，真正做到了化繁为简，节省了经营者的投资成本和时间成本，把惠民政策落到了实处，更体现了阳光透明、公平规范。”
不过也有企业认为，此次“先照后证”是审批制度改革的重要一步，方便了企业，但是行政审批次序还是会有冲突。比如，之前娱乐场所开立，先要到地方文化局立项、确认场地是否符合标准，现在调整为先去工商局立项，由工商局立项后推进给各个相关行政审批部门，实际上还是需要文化局确认场地后才可以。所以期待有相关政策跟进，让改革更彻底。
宽进严管 加强事中事后监管
“先照后证”在简化审批程序的同时，也降低了准入条件，如何加强事中事后监管随之成为关键问题。全国连锁游艺企业汤姆熊总经理李琳说：“行业的门槛低了，让更多的企业进入，有利于激活市场，但是也给了个别企业‘钻空子’的机会。对于正处于转型升级时期的娱乐行业，一家企业不良经营有可能会影响整个行业的健康良性发展，所以事中事后监管尤为重要。”
郭开荣表示，放和管是一个事物的两个方面，相互依赖和促进，所以下放权力的时候要加强管理，放管并重，宽进严管，让市场在资源配置中真正能够起到决定性作用。因此政府部门要制定一些企业不能碰触的禁令，约束企业的违法行为，营造公平竞争的市场氛围，这很关键。“在这个过程中，我们行业协会也要发挥出自身的作用，切实履行规范行业的职能，保证‘先照后证’的措施顺利平稳地落实。”郭开荣说。
值得一提的是，此次《通知》中明确提出要建立随机抽查机制。文化行政部门根据本部门的权力清单，逐项梳理出文化市场检查项目，对于法规要求现场检查的，应当现场检查，对于没有明确要求的，原则上每年度对所辖区每一家文化市场主体至少进行一次普遍性检查。文化行政部门应当建立本地区随机抽查办法，随机确定抽检企业，明确抽查范围、比例、频率、结果公示等内容。不仅如此，《通知》还提出要提高审批人员履职能力。文化行政部门要通过加强培训、案卷检查等多种方式，努力提升审批人员的业务能力和履职水平。
“作为企业经营者，管理部门加强事中事后监管的方式，也促使企业违法失信成本增加，我们企业更能主动规范自己的经营行为，也更注重自身品牌的价值，对品牌建设的规划也更慎重、更长远，这对于提升整体形象有着极大的推动作用。” 刘畅表示。
给落实“先照后证”点个赞
孔 明
近日，文化部发布了关于落实“先照后证”改进文化市场行政审批工作的通知，对各级文化行政部门从增强服务意识、简化管理要求、规范管理行为、提高管理能力和效率等方面提出了明确要求。这份发往各省、自治区、直辖市文化厅(局)和地方执法总队的文件立即获得文化从业者的纷纷点赞，成为热议的话题。业界普遍认为，从“先证后照”到“先照后证”的转变，是文化部落实国家有关政策的实质性举措。如果各级文化行政部门能够有效贯彻，将促进文化娱乐、演出等行业迈出让市场在资源配置中起决定性作用的关键一步。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用 深化经济体制改革”。要实现这一目标，其中一项核心工作就是理顺政府和市场的关系，让管理者和从业者增进互信，明确职责定位，政府用“有形的手”有效配合市场“无形的手”发挥作用，共同保证市场经济健康发展。文化部此次主动打破原有的“先证后照”格局，表面上是政府改变了市场主体准入的时序，实质上是改变了对待市场主体的思维。“先照后证”作为简政放权、转变政府职能的重要手段，有利于文化部门提高登记审批效率，降低市场准入门槛，也能够推动监管方式的创新，促使监管重心由事前向事中事后转移，从而全面提高市场监管效能。这一“宽进严管”的行政审批手段充分显示出了政府的管理智慧和能力。
笔者认为，此次证照制度改革释放的红利是难以估量的。这次改革让企业省去了大量为办证投入的时间和经济成本，降低了经营风险。除了经营者实实在在从“先照后证”制度中受益外，这次证照制度改革更深层次的意义则表现在促使众多观望的经营者能够坚定投资信心，明确战略发展方向，减少短期投机心理，稳定市场发展秩序。可以预见的是，未来十年，演出行业、歌舞游戏娱乐行业以及互联网行业将迎来快速发展时期，文化市场将更加成熟、健康。成熟的市场表现必将得到金融资本的青睐，随着金融资本与文化娱乐行业、演出行业、互联网企业的顺利对接，社会资本将为文化市场的繁荣注入活力。
证照制度改革只是政府转变职能的众多措施之一，各个文化行业期盼出台更多真正能够激发市场活力的政策，也期盼这些好的政策能够得以落实，在文化领域开创管理者和经营者共赢的局面。（来源：中国文化报）
